Аркадий Злочевский, член Общественного совета при Минсельхозе РФ: «Целями аграрной политики должны быть повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции и рост производительности труда в отрасли»

Формирование эффективной аграрной политики возможно при условии ясного определения ее целей и принципов. Принятая Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013 - 2020 годы (далее — Государственная программа) в качестве приоритетов определяет повышение благосостояния, уровня жизни и занятости граждан, устойчивое развитие сельских территорий, сохранение территориальной целостности и обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.

Целями Государственной программы обозначены: обеспечение продовольственной независимости в параметрах, заданных Доктриной продовольственной безопасности Российской Федерации; повышение конкурентоспособности российской сельскохозяйственной продукции на внутреннем и внешнем рынках в рамках вступления России во Всемирную торговую организацию; повышение финансовой устойчивости предприятий агропромышленного комплекса; устойчивое развитие сельских территорий; воспроизводство и повышение эффективности использования в сельском хозяйстве земельных и других ресурсов, а также экологизация производства.

Таким образом, налицо явное противоречие: приоритетом определено — «повышение благосостояния, уровня жизни и занятости граждан» (причем не сельских, а вообще населения страны), то есть интересы потребителей, а цели — ориентированы на производственную сферу.

В результате происходит смешение вектора государственного регулирования, что неизбежно ведет к использованию соответствующих механизмов и инструментов. Так, финансирование мероприятий Государственной программы должно обеспечивать эффективный аграрный бизнес (под бизнесом нами понимаются все хозяйствующие субъекты от сельхозпроизводителей всех организационно-правовых форм до операторов рынка), а регулирование агропродовольственного рынка будет также неизбежно отстаивать интересы потребителей. То есть с одной стороны инвестиции будут на первом этапе неизбежно вести к росту издержек, а сдерживание цен конечных потребителей будет столь же неизбежно вести к снижению их окупаемости. Развитие аграрной политики должно формироваться исходя из оценок существующих и перспективных вызовов эффективной сельскохозяйственной деятельности. Формально они приведены в Государственной программе и дублируют тривиальную систему рисков, которые были сформулированы ранее в других документах (Доктрина продбезопасности, Госпрограмма 2008-2012 и др.) и не учитывают изменившейся ситуации в аграрном секторе. Единственной новацией стало обозначение рисков, связанных с членством России в ВТО, но их перечень по сути является не следствием присоединения к ВТО, а результатом проводившейся аграрной политики. Не присоединение к ВТО формирует риски, а уровень компетенции и ответственности государственной политики.

Формирование аграрной политики должно четко определить несколько ее иерархических целей для различных групп участников рынка:

1. Сельхозпроизводители
Повышение конкурентоспособности сельскохозяйственного сектора;
Рост производительности труда;
Достижение приемлемого уровня и снижение волатильности доходов;
2. Потребители обеспечение продовольственной безопасности (физическая и экономическая доступность, безопасность продовольствия);
3. Общество в целом защита окружающей природной среды и биоразнообразия; сохранение агрокультурных ландшафтов и рекреационных зон;
обеспечение жизнеспособности сельских территорий.

Достижение этих иерархических целей является комплексной межотраслевой задачей и не может базироваться исключительно на государственном регулировании сельского хозяйства и попытки свести их решение в рамках Госпрограммы заранее обречены на неэффективность.

По нашему мнению, стратегической целью аграрной политики необходимо определить повышение конкурентоспособности сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия и рост производительности труда в отрасли, на основе повышения доходности сельскохозяйственной деятельности, в том числе за счет формирования эффективной конкурентной среды и поддержания конъюнктуры рынка, обеспечивая устойчивую мотивацию производителей к росту масштабов и повышению эффективности хозяйственной деятельности. При этом достижение высокой конкурентоспособности является не самоцелью, а средством повышенияинвестиционного потенциала и инвестиционной привлекательности отрасли, достижения роста уровня жизни и материального благосостояния, т.е. инструментом для решения задач развития сельского хозяйства и сельских территорий, а также обеспечения продовольственной безопасности.

Основными факторами, ограничивающими конкурентоспособность аграрного сектора экономики являются:

— искусственное сдерживание цен на продукцию в целях обеспечения доступности продовольствия, что приводит к недополучению доходов сельхозпроизводителями и негативно влияет на их производственную, инвестиционную и инновационную активность, а также делает сомнительными надежды на экстенсивное развитие отрасли (возврат в оборот выведенных в 90-е годы сельхозугодий);
— искусственное поддержание хозяйственной деятельности низкоэффективных предприятий;
— нерациональная политика поддержки инвестиционной активности, что ведет к самовоспроизводящемуся механизму увеличения масштабов бюджетной поддержки и патерналистским подходам;
— отсутствие долгосрочных программ стимулирования сбыта и потребления сельхозпродукции на внутреннем рынке и ясной политики в отношении агропродовольственного экспорта;
— низкая динамика инновационного развития, включая внедрение достижений биотехнологий, технологий адаптированных к глобальным изменениям климата при отсутствии реального воздействия на эти процессы государства. Существующая технологическая политика пока обеспечивает рост урожайности, но через ближайшие 5-6 лет вероятна ее стагнация или спад;
самоустранение федерального центра от воздействия на территориальное размещение производительных сил в аграрном секторе с учетом конкурентных преимуществ, что ведет к распылению бюджетной поддержки.

При этом не учитываются новые как текущие, так и долгосрочные вызовы аграрному сектору, в том числе:

— макроэкономические риски, которые в Госпрограмме сведены к «росту цен на энергоресурсы и другие материально-технические средства, потребляемые в отрасли», то есть проблеме диспаритета цен, но системная работа по их снижению не предусмотрена. За рамками рассмотрения оказались риски, связанные с финансово-кредитной и курсовой политикой, ростом стоимости услуг оказываемых сельхозпроизводителям и участникам рынка (например, транспортных, госуслуг, складских и т.п.), избыточным государственным регулированием на различных уровнях, в том числе связанные с ограничительными мерами в отношении агропродовольственного экспорта;
— природные риски, которые в Госпрограмме ограничены их возникновением вследствие размещения «большей части сельскохозяйственного производства в зонах рискованного земледелия», но полностью упущены риски в результате глобального изменения климата, то есть решаем текущую задачу, но не готовимся к будущему;
— структурные риски, связанные с неясностью политики в отношении личных подсобных хозяйств и низкоэффективных производств;
— институциональные риски, выражающиеся в неурегулированности ряда законодательных вопросов, стремлении сохранить административные функции и барьеры для бизнеса, низкой эффективности институтов развития в аграрном секторе (Росагролизинг и Россельхозбанк), различии в законодательной базе по регулированию сельхоздеятельности в странах Таможенного союза и др.;
— социальные риски, являющиеся следствием половозрастной структуры сельского населения, возможным сокращением занятости в отрасли по мере роста производительности труда при неразвитости систем подготовки и переподготовки специалистов, обеспечивающих реинтеграцию работников любого возраста в производство;
— «вызов знаний», связанный с низкой эффективностью аграрной науки, слабой интегрированностью научных центров, низкой мобильностью научных сотрудников, отставанием в вопросах использования современных информационных и биотехнологий;
— «вызов динамизма», как результат барьеров для создания новых (включая транснациональные) предприятий и общей нехватки систем мотивации предпринимательства в принятии на себя рисков, которые могли бы помочь в создании более динамичной и гибкой среды;
— «вызов интеграции» — необходимость оптимизации национальной структуры производства исходя из принципа оптимального использования производственных факторов (конкурентных преимуществ) и реализации возможностей развития интеграции.

Основой эффективного ответа на эти вызовы является реализация ряда мер аграрной политики:

- определить, что целью стратегического планирования развития должно являться рациональное использование накопленных компетенций и естественных преимуществ для достижения высокого роста конкурентоспособности;
- повышение эффективности управления себестоимостью сельхозпродукции исходя из условия снижения воздействия межотраслевых диспропорций путем индексирования бюджетной поддержки, либо других механизмов компенсации выпадающих доходов при изменении тарифов и цен на услуги естественных и рыночных монополий, производителей и поставщиков средств производства и ресурсов, оказывающих существенное влияние на формирование себестоимости сельхозпродукции;
- отказ от политики сдерживания закупочных цен на сельхозпродукцию в целях повышения рентабельности сельскохозяйственной деятельности и финансовой устойчивости, инвестиционной привлекательности отрасли, при одновременном введении мер поддержки потребления в форме продовольственных «талонов» (или их аналогов) на приобретение продовольствия малоимущими гражданами;
- изменение механизмов ценового регулирования, предусматривая переход к минимальным гарантированным ценам, уровень которых должен быть достаточно низок и соответствовать себестоимости производства в эффективных хозяйствах, а круг культур, на которые распространяется их применение являться жестко ограниченным, и помимо поддержки доходов обеспечивать ориентиры для бизнеса по изменению структуры производства , а также активное использование залоговых операций с государственной поддержкой, компенсирующей часть затрат на хранение и страхование сохранности продукции, с использованием складских свидетельств;
- восстановление реального влияния федерального центра на размещение производительных сил исходя из конкурентных преимуществ регионов, а не из пожеланий органов власти субъектов Российской Федерации и аффилированного бизнеса.

В рамках Госпрограммы произошло объединение: — в разделе регионально-экономически-значимые программы были собраны все программы, которые по не вполне понятным, с точки зрения объектов регулирования и господдержки, причинам не были выделены в самостоятельные. В результате были смешаны, как действительно значимые для развития регионов программы, так и программы имеющие федеральное значение, влияющие на агропродовольственных рынок страны в целом (например, развитие инфраструктуры, глубокой переработки зерна и продукции животноводства, пищевой и перерабатывающей промышленности, чем фактически было дезавуировано решение о принятии Стратегии развития пищевой и перерабатывающей промышленности) и др. Таким образом, развитие общенационального агропродовольственного рынка ставится в зависимость от заинтересованности региона и его возможности софинансирования общенациональных проектов, а на федеральном уровне роль министерства сводится к формальному одобрению выделения субсидированного кредита;
- разделение бюджетной поддержки на два основных направления (это разделение может и должно ежегодно корректироваться) на средства поддержки и средства развития, при этом необходимо обеспечить концентрацию средств поддержки на жестко ограниченном перечне направлений деятельности (он должен быть радикально сокращен по сравнению с Госпрограммой исходя из достижения мультипликативного эффекта их использования), а средств развития на формировании общедоступной рыночной инфраструктуры агропродовольственного рынка и межрегиональных аграрных кластеров;
- предусмотреть приоритет поддержки и обеспечение относительной стабильности доходности конкурентоспособных хозяйств, которые являются точками роста, используя выплаты, не связанные с объемами производства (необходимо пересмотреть подход принятый при установлении погектарных выплат, когда чем эффективнее хозяйство, тем меньше выплат оно получает, что превращает систему поддержки доходов в систему социальной помощи неэффективному хозяйствованию). При отборе критериев распределения погектарных выплат необходимо в первую очередь учитывать масштабы затрат на производство продукции, поддержание и наращивание плодородия, технологическую модернизацию, произведённые на гектар — современная технология не может быть дешевой в расчете на единицу площадей, а также результативность деятельности – прирост среднегодовой урожайности и уровень себестоимости продукции;
- нецелесообразно и далее поддерживать неэффективные, долгосрочно неконкурентоспособные формы хозяйствования за счет потребителей (населения) и бюджета — государство призвано стимулировать ликвидацию и поглощение неэффективных производств, дополняя эти меры созданием альтернативной занятости в зонах их деятельности (последнее не должно решаться исключительно за счет средств аграрного бюджета, следует привлечь средства фонда занятости и др.);
- переход от аграрной к агропродовольственной политике, обеспечение равноправного доступа к бюджетной поддержке не только сельхозпроизводителей, но и хозяйствующих субъектов других отраслей агропродовольственного сектора
— предприятий по хранению, распределению и переработке национальной агропродовольственной продукции;
- разработка и реализация программ расширения внутреннего спроса, реальной глубокой переработки сельхозпродукции, производства биотоплива 2 поколения, расширения «линейки», производимой конечной продукции для внутреннего и внешнего рынков;
- в подотраслях, где наиболее существенен эффект «масштаба» — снижение издержек при увеличении объемов производства (производство зерновых и масличных культур, сахарной свеклы, свиноводство и др.), необходимы меры по стимулированию процессов концентрации, включая поглощение эффективными производителями низкоэффективных хозяйств (с учетом естественных конкурентных преимуществ соответствующих территорий).

При этом, безусловно, придётся учитывать, что повышение производительности труда неизбежно повлечет за собой сокращение потребности в рабочей силе, и чтобы не допустить осложнение социальной обстановки необходимы «точечные» программы развития альтернативной занятости на селе;
- разработка программ развития аграрных кластеров (термин 2 раза упоминается в Госпрограмме, но понятие и принципы формирования отсутствуют, что делает такой тезис декларацией исходя из «модных» трендов власти). При этом, в современной экономике территориальное измерение стало одним из ключевых для глобальной проблемы конкурентоспособности, эффективное функционирование региональных интеграционных объединений все в большей мере влияет на результативность экономической деятельности. Аграрные кластеры должны создаваться как межрегиональные и охватывать несколько субъектов Российской Федерации и программа их развития — исключительная компетенция федерального уровня, выверенная с потребностями бизнес сообщества, исходя из условия оптимального использования производственных факторов (конкурентных преимуществ) и потребностей рынка;
- переход от субсидирования кредитов к прямым госинвестициям на условиях государственно-частного партнерства и создание агентства по кредитованию организаций агропродовольственного рынка;
- обеспечение доступа к кредитным средствам для закупки необходимых ресурсов, с учетом имеющейся у заемщика производственной базы и эффективности ее использования, чтобы поддержать сохранение сформированного технологического уровня производства и рост производительности труда;
- реальное стимулирование сбыта сельскохозяйственной продукции и программ расширения масштабов, структуры и географии поставок агропродовольственной продукции требует отказа государства от любых (тарифных и нетарифных) ограничений закупочных цен и агропродовольственного экспорта без компенсации сельскохозяйственным производителям упущенной выгоды в результате ограничения каналов реализации продукции;
- создание потенциала для будущего — развитие научных исследований, тематика которых должна быть выработана совместно с бизнесом, что подтверждает его готовность к внедрению, при этом необходимо создавать исследовательские центры в рамках кластеров (участие государства заключается в создании их материальной базы, а выполнение работ должно вестись временными коллективами на условиях гранта);
- в условиях интеграционных процессов в ЕЭС необходима синхронизация наднациональных и национальных мер и инструментов государственного регулирования исходя из целей общей аграрной политики ЕЭП, ответственного международного разделения труда, что предусматривает специализацию наших стран в тех или иных отраслях и позволит аккумулировать средства для поддержки производителей именно этих отраслей в объеме, достаточном для обеспечения конкурентоспособности;
- изменение системы целевых индикаторов и показателей Государственной программы, которые или носят общий характер, или формально подтверждают целевое использование бюджетных средств, к индикаторам эффективности. В принятых индикаторах прослеживается несоответствие к заявляемым целям. Фактически выбранные индикаторы не позволяют комплексно оценить эффективность технологической модернизации, выявить реальные масштабы и стимулировать внедрение передовых технологий, не могут служить надежной базой для оценки результативности господдержки для достижения целей устойчивого развития агропродовольственного сектора.