Принятый в 1993 году закон Российской Федерации «О ветеринарии» объективно требовал внесения новых правовых норм, адекватно регулирующих отношения в области ветеринарной деятельности в настоящее время.

Проект нового федерального закона «О ветеринарии» длительное время обсуждался учеными, специалистами и общественностью. Логическим завершением научных дискурсов стало принятие 13 июля 2015 года федерального закона №243- ФЗ «О внесении изменений в закон Российской Федерации «О ветеринарии» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Этот законодательный акт внес в существующий закон «О ветеринарии» новые понятия и направления ветеринарной деятельности, необходимые в условиях рыночной экономики и развития предпринимательства в современной России. Наряду с федеральным законом №243- ФЗ от 13.07.2015 г. был принят Федеральный закон № 213 – ФЗ от 13.07.2015г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О свободном порте Владивосток», в котором имеются нормы, вносимые в закон «О ветеринарии».

В настоящей статье дана информация о изменениях в содержании закона «О ветеринарии».

Изложен взгляд авторов на дальнейшее развитие правового регулирования в области ветеринарной деятельности и полноценную реализацию закона «О ветеринарии».

Принятый 14 мая 1993г. закон Российской Федерации №4979-1 «О ветеринарии» [1] несмотря на вносимые изменения и дополнения [2] в последнее время вызывал критику, как ветеринарных специалистов, так и ученых в области ветеринарной деятельности.

Достаточно вспомнить бурное обсуждение проекта нового федерального закона «О ветеринарии» на различного уровня научных конференциях, круглых столах и семинарах. К обсуждению подключились многие организации, заинтересованные в улучшении правового регулирования в области ветеринарии.

Дискурсы проходили в комитетах Государственной Думы, Совета Федерации, Минсельхозе России, в Общественной палате Российской Федерации и других заинтересованных организациях и учреждениях.

По вопросам совершенствования ветеринарной деятельности только за 2014-2015 годы опубликовано значительное количество научных статей в журналах «Аграрный вестник Урала», «Ветеринария», «Ветеринария Кубани» и других изданиях.

В Екатеринбурге под эгидой аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе 28-29 мая 2015 года прошел II-й Ветеринарный форум, по итогам которого издан спецвыпуск научных статей в журнале «Вопросы нормативно-правового регулирования ветеринарии», где преимущественно были статьи по проблемам ветеринарной медицины и практической ветеринарной деятельности, а также совершенствования правового регулирования в области ветеринарии[3].

Авторы настоящей статьи также рассматривали обсуждаемую проблему в научных публикациях: «Правовое регулирование ветеринарной деятельности: состояние, актуальные задачи»[4]; «Государственный ветеринарный надзор (на примере Свердловской области)»[5].

Логическим завершением научных обсуждений и рекомендаций стало принятие 13 июля 2015 года федерального закона №243-ФЗ «О внесении изменений в законы Российской Федерации «О ветеринарии и отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6].

Цель настоящего исследования заключается в анализе изменений и (или) дополнений в действующий закон «О ветеринарии» и как эти изменения отразятся на качестве правового регулирования отношений в области ветеринарии.

Принятый 13 июля 2015 года федеральный закон №243 значительно расширил содержание части третьей статьи 1 которая изложена в следующей редакции:

"Задачи в области ветеринарии в Российской Федерации осуществляют федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в ветеринарии и другой закрепленной сфере деятельности (далее — федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора), и подведомственные ему территориальные органы и организации, а также ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление в области обеспечения безопасности Российской Федерации (далее — федеральные органы исполнительной власти в области обороны, в сфере внутренних дел, в сфере исполнения наказаний, в сфере государственной охраны и в области обеспечения безопасности), органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии и подведомственные им учреждения, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, и аттестованные в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, специалисты в области ветеринарии в пределах своей компетенции (далее — аттестованные специалисты)."

Статья 2. – нормативно-правовое регулирование в ветеринарии дополнена статьями 2.1. – 2.6.

Статья 2.1. Ветеринарные правила (правила в области ветеринарии).

Статья 2.2. Ветеринарные правила осуществления профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены на территории Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных.

Статья 2.3. Ветеринарные правила организации работы по оформлению ветеринарных сопроводительных документов.

Статья 2.4. Ветеринарные правила содержания животных.

Статья 2.5. Ветеринарные правила осуществления идентификации и учета животных.

Статья 2.6. Ветеринарные правила проведения регионализации территории Российской Федерации.

Требования статей 2.1.-2.6. Закона Российской Федерации «О ветеринарии», в редакции Федерального закона №243-ФЗ от 13.07.2015г.

в части осуществления прав и обязанностей должностных лиц ветеринарной службы и иных специалистов в области ветеринарии, физических лиц и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении деятельности по добыче (вылову) водных биологических ресурсов, переработке, хранению и реализации уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них продукции применяются после утверждения федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии нормативных правовых актов, регулирующих вопросы создания механизмов мониторинга ветеринарной безопасности регионов Российской Федерации и районов добычи (вылова) водных биологических ресурсов, применения профилей риска для проведения обязательных исследований продукции животного происхождения, в том числе уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них продукции, формирования исчерпывающего перечня оснований для проведения лабораторных исследований продукции животного происхождения, в том числе уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них продукции, но не ранее 1 января 2016 года.

Статья 4. Право на занятие ветеринарной деятельностью дополнена статьей 4.1. Федеральная государственная информационная система в области ветеринарии.

Статья 13. дополнена частью седьмой следующего содержания: «Регистрация кормовых добавок для животных осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

В статье 21 часть вторая изложена в следующей редакции:

"Ветеринарно-санитарной экспертизе подлежат также корма и кормовые добавки растительного происхождения и продукция растительного происхождения непромышленного изготовления, реализуемая на продовольственных рынках или используемая на объектах, подведомственных федеральным органам исполнительной власти в области обороны, в сфере внутренних дел, в сфере исполнения наказаний, в сфере государственной охраны и в области обеспечения безопасности.";

в части третьей слова "Организация и проведение" заменены словом "Проведение";

дополнена новой частью пятой следующего содержания:

"Порядок назначения и проведения ветеринарно-санитарной экспертизы утверждается федеральным органом исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии";

часть пятая считается частью шестой;

часть шестая считается частью седьмой и изложена в следующей редакции:

"Проведение ветеринарно-санитарной экспертизы продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок растительного происхождения и продукции растительного происхождения непромышленного изготовления, а также других специальных мероприятий, направленных на защиту населения от болезней, общих для человека и животных, и от пищевых отравлений, возникающих при употреблении опасной в ветеринарно-санитарном отношении продукции животного происхождения, организуют федеральный орган исполнительной власти в области ветеринарного надзора, ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы федеральных органов исполнительной власти в области обороны, в сфере внутренних дел, в сфере исполнения наказаний, в сфере государственной охраны и в области обеспечения безопасности, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области ветеринарии в пределах своей компетенции".

Федеральный закон №243-ФЗ вступает в силу с 15.07.2015г.

С 1 января 2018 года оформление ветеринарных сопроводительных документов производится в электронной форме.

До 1 января 2018 года оформление ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные товары, на которые до дня вступления в силу настоящего Федерального закона ветеринарные сопроводительные документы не оформлялись, не производится или производится в электронной форме по желанию собственника этих подконтрольных товаров.

До 1 января 2018 года оформление ветеринарных сопроводительных документов на подконтрольные товары, кроме подконтрольных товаров, указанных в части 3 настоящей статьи, производится на бумажном носителе или в электронной форме по желанию собственника этих подконтрольных товаров.

Наряду с федеральным законом №243-ФЗ от 13.07.2015г. новацией в правовом регулировании в области ветеринарии является федеральный закон №213-ФЗ от 13.07.2015г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О свободном порте Владивосток»[7], который также внес существенные дополнения в основной закон «О ветеринарии».

Например, в статье 5 пункт 2.1 изложено, что система государственной ветеринарной службы Российской Федерации включает в себя также федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории свободного порта Владивосток.

В статье 8 пункт 2.1 определено, что Правительство Российской Федерации вправе устанавливать компетенцию федеральных органов исполнительной власти по осуществлению государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории свободного порта Владивосток, на определенный период, а также порядок осуществления такого надзора.

Часть 5 статьи 9 гласит, что права уполномоченных должностных лиц органов государственного ветеринарного надзора по осуществлению государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, расположенных на территории свободного порта Владивосток, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Федеральный закон №213-ФЗ от 13.07.2015г. вступает в силу с 15.07.2015г. за исключением положений, для которых установлены иные сроки вступления их в силу. Анализ изменений и дополнений в закон «О ветеринарии» внесенных федеральными законами №243-ФЗ от 13.07.2015г. и №213-ФЗ от 13.07.2015г. показывает, что многие предложения и рекомендации ученых, общественности и специалистов в области ветеринарной деятельности не были учтены, в частности, заключение Общественной палаты Российской Федерации[8].

Отмечая возможность и необходимость изменений в закон «О ветеринарии», направленных на улучшение действующих в сфере отечественной ветеринарии положений и правил, обеспечивающих безопасность населения страны, Общественная палата РФ предложила и свое видение по улучшению правового регулирования отношений в области ветеринарии.

Остановим внимание на отдельных предложениях Общественной палаты высказанных на стадии обсуждения проекта нового закона.

1) В пояснительной записке к законопроекту указано, что он прежде всего направлен на гармонизацию с международными договорами.

Вместе с тем, в законопроекте отсутствуют какие-либо ссылки на международные договоры и соглашения, в частности, на договоры и соглашения, заключенные Российской Федерацией в связи со вступлением во Всемирную торговую организацию, в Таможенный Союз, в Евразийский экономический союз.

Сравнительный анализ правовых принципов, положений и норм, содержащихся в указанных международных правовых актах, распространяющих свое действие на территорию Российской Федерации, в законопроекте не приведен, первостепенное значение международных правовых актов не подчеркнуто. Данное обстоятельство не соответствует принципу приоритета международных договоров, установленному Конституцией Российской Федерации (1993г.)[9].

2) При принятии закона следует учитывать положения, содержащиеся в антикризисном Плане, принятом Правительством Российской Федерации, определяя задачи органов, организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфере ветеринарии, и их действия в период ухудшения экономического положения страны.

Кроме того, представляется необходимым учитывать положения существующих государственных программ (доктрин) Российской Федерации, прежде всего, Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации в сфере производства продукции животноводства.

При разработке законопроекта не нашли своего отражения:

— распоряжение Президента Российской Федерации от 18 марта 2011 года № 158-рп «Об организации работы по инкорпорации правовых актов СССР и РСФСР и/или по признанию указанных актов не действующими на территории Российской Федерации»;

— распоряжение Президента РФ от 22 декабря 2013 года № 3009-пр, содержащее поручение Правительству РФ принять комплекс мер по совершенствованию системы ветеринарного контроля;

— постановление Правительства РФ от 28 сентября 2009 года № 761 «Об обеспечении гармонизации российских санитарно-эпидемиологических требований, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер с международными стандартами»;

— постановление Правительства РФ от 14 декабря 2009 года № 1009 «О порядке совместного осуществления Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации функций по нормативно-правовому регулированию в сфере контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов и по организации такого контроля»;

— распоряжение Правительства РФ от 9 марта 2010 года № 299-р «Об утверждении плана мероприятий по совершенствованию контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг, оказываемых федеральными органами исполнительной власти, в сфере сельского хозяйства».

Законопроект должен предусматривать мероприятия, направленные на развитие предприятий малого и среднего бизнеса, деятельность которых в сфере производства и торговли продукцией животноводства в современных условиях не может оказаться второстепенной.

В финансово-экономическом обосновании к законопроекту указано, что его принятие не потребует финансовых затрат из средств федерального бюджета.

Вместе с тем, в ходе общественных слушаний законопроекта представители хозяйствующих субъектов, крупных производственных и торговых объединений высказали противоположное мнение. Они сообщили о многомиллиардном увеличении расходов, вызванных реализацией законопроекта, и, соответственно, о возрастании цен на торговую продукцию.

Кроме того, законопроект не содержит упоминания о государственном плане биологической или ветеринарной безопасности, который должен быть соотнесен с положениями закона «О ветеринарии».

3) Законопроект указывает на отнесение федеральных органов исполнительной власти (силовых структур) к субъектам деятельности в сфере ветеринарии, к которым также относятся другие федеральные органы, органы власти субъектов Российской Федерации.

Однако законопроект, также как действующий закон «О ветеринарии», не содержит положений, указывающих на четкое разделение полномочий субъектов ветеринарной деятельности, определений сфер деятельности каждого из них, не позволяет устранить разрозненность ветеринарной службы Российской Федерации, которая до настоящего времени не имеет четкой иерархической структуры.

При этом первичным звеном органов, осуществляющих деятельность в сфере ветеринарии, являются ветеринарный пункт и ветеринарный участок, однако в законопроекте упоминание о данных структурах отсутствует.

4) Основными причинами возникновения и распространения в Российской Федерации заразных болезней животных является отсутствие действенного учета поголовья животных, в первую очередь, в личных подсобных хозяйствах, несанкционированные перемещения и реализация животных и продукции животного происхождения. При возникновении опасных (заразных) заболеваний животных и необходимости рассмотрения вопроса о введении карантина требуется не только обследование определенной территории, но и личных подсобных хозяйств.

Вместе с тем, в соответствии с положениями, приведенными в статье пятой Федерального закона № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»[10], вмешательство органов государственной власти и органов местного самоуправления в деятельность граждан, ведущих личное подсобное хозяйство, не допускается.

В соответствии с положениями, указанными в главе семнадцатой Гражданского кодекса Российской Федерации[11], вход на земельный участок без разрешения собственника не допускается (статья 262 Гражданского кодекса). Реализация данных положений для прохода в личные подсобные хозяйства на практике требует разрешительных санкций соответствующих должностных лиц, тогда как их получение требует определенных временных и организационных затрат, не сопоставимых со срочностью введения карантина. Однако в законопроекте отсутствуют положения, исключающие воспрепятствование деятельности работников ветеринарных служб, прежде всего, в экстремальных условиях (карантине, ограничительных мероприятиях).

5) Законопроектом в полной мере не урегулирована проблема обращения с биологическими отходами, которая не решена Федеральным законом № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Отсутствие должного регулирования данной проблемы снижает уровень ветеринарной безопасности в стране.

6) Законопроектом не предусмотрено разрешение важной проблемы, связанной с борьбой с заболеваниями животных. При таких заболеваниях применяются соответствующие лекарственные средства, однако из их перечня необоснованно исключены дезинфицирующие средства, позволяющие ликвидировать последствия вспышек опасных заболеваний.

В результате производители продукции самостоятельно изготавливают дезинфицирующие препараты, разрабатывая собственные технические условия, не привлекая к данной деятельности Департамент ветеринарии Министерства сельского хозяйства, органы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Данное обстоятельство представляет угрозу ветеринарной безопасности страны. Представляется целесообразным включить дезинфицирующие средства в перечень лекарственных препаратов, что позволит использовать в хозяйственном обороте в сфере ветеринарии не только лекарственные средства, но и большую группу дезинфицирующих средств санитарной защиты.

В настоящей статье мы провели лишь некоторые выдержки из Заключения Общественной палаты Российской Федерации на проект законодательного акта, направленного на совершенствование правового регулирования деятельности в области ветеринарии.

Считаем, что об этих предложениях должны знать и иметь представление ученые в области ветеринарной медицины и ветеринарно-санитарной экспертизы, ветеринарные специалисты, аграрные предприниматели в сфере животноводства, а также граждане, ведущие личное подсобное хозяйство.

Выводы

Проведенный анализ новых федеральных законов, касающихся изменений и (или) дополнений в закон «О ветеринарии» показывает, что содержание этого закона значительно актуализировалось с учетом развития рыночных отношений и предпринимательства в Российской Федерации и свидетельствует о новом подходе к правовому регулированию отношений в области ветеринарии.

В обновлённом законе «О ветеринарии» появились новые понятия и направления деятельности такие как: Ветеринарные правила осуществления идентификации учете животных; ветеринарные правила регионализации территории Российской федерации; создание федеральной информационной системы в области ветеринарии и обеспечение ее функционирования; ветеринарные правила содержания животных и другие.

Однако содержание новых терминов в законе «О ветеринарии» не раскрыто и это вызовет практические трудности при реализации норм закона, явится определенным коррупционногенным фактором, почва для которого создается, в частности, возможностью произвольной трактовки положений закона, употребляемых в нем терминов.

Следует согласиться с тем, что отдельные нормы закона «О ветеринарии» носят декларативный характер. Это свидетельствует о несоблюдении правил юридической техники и нормографии, что, в конечном счете, может отразиться на качестве правового регулирования.

Многие предложения ученых, ветеринарных специалистов, общественных организаций, предпринимателей законодатели учли при принятии изменений и дополнений в закон «О ветеринарии», но отдельные рекомендации не получили одобрения.

В тоже время, изложенные в настоящей статье выдержки из Заключения Общественной палаты Российской Федерации на наш взгляд, по многим позициям представляют здравый подход к формированию законодательного акта прямого действия, который не требовал бы принятия дополнительных подзаконных нормативных правовых актов, разъясняющих суть положений закона.

При этом следует отметить, что меры, которые будут предусмотрены подзаконными актами, не должны приводить к ухудшению условий ведения бизнеса, резкому увеличению издержек хозяйствующих и торговых субъектов, уменьшению их конкурентоспособности в целом по отношению к странам, в том числе, экспортерам аналогичной продукции.

Нормативные правовые акты, которые будут приняты, не должны вступать в противоречие с международными договорами и соглашениями в области ветеринарии, сельскохозяйственной, торговой и иной экономической деятельности.

В складывающейся в Российской Федерации экономической ситуации необходима тщательная оценка влияния последствий принятия нормативных актов на экономику страны, на расходы хозяйствующих субъектов, на увеличение или снижение объемов отечественной товарной продукции, на формирование цен на продукты питания.

Актуальность и востребованность изменений в закон «О ветеринарии», а также формирование адекватной нормативной правовой базы в области ветеринарии подтверждают сведения, размещенные на сайте Специализированного центра учёта в агропромышленном комплексе при Минсельхозе России от 25.01.2016[12].

Приведём эту информацию.

Федеральный центр охраны здоровья животных (ФГБУ «ВНИИЗЖ») опубликовал статистические данные о состоянии здоровья крупного рогатого скота в Российской Федерации за прошлый год.

По данным Росстата, на конец ноября 2015 года в России в хозяйствах всех категорий поголовье крупного рогатого скота составляло 19,2 млн голов (на 1,9% меньше по сравнению с аналогичной датой 2014 года, в том числе 8,4 млн коров (на 2,2% меньше).

В прошлом году ФГБУ «ВНИИЗЖ» провело исследование более чем 23 тысяч полевых образцов биологического материала и крови от крупного и мелкого рогатого скота из 183 хозяйств 43 регионов России. Используя диагностические тест-системы, специалисты учреждения выявляли наличие в образцах геномов инфекционного ринотрахеита, парагриппа-3, вируса герпеса 4-го типа, респираторно-синцитиального вируса и вируса вирусной диареи, вируса лейкоза, аденовируса, хламидиоза крупного рогатого скота, рота- и коронавируса крупного рогатого скота и др.

Согласно данным исследования, 33,2% образцов показали наличие генома возбудителя лейкоза, 18,5% — ротавирусной инфекции крупного рогатого скота.

По результатам исследования более 4 тысяч проб сывороток крови животных в 70,4% случаев установлена серопревалентность к возбудителю вирусной диареи крупного рогатого скота, при этом в 25,5% случаев выявлены постинфекционные антитела. В 7 субъектах страны выявлен геном возбудителя одного генотипа.

Были обследованы животноводческие фермы, на которых были отмечены патологии органов воспроизводства, в том числе где фиксировались случаи вирусной диареи. На этих фермах количество абортов и мертворождений составляло 10%, послеродовых заболеваний — 24,4%.

Кроме того, в прошлом году впервые был зарегистрирован случай выявления атипичного штамма вирусной диареи крупного рогатого скота: 3 генотипа на территории России у импортных пород.

Летом прошлого года в Дагестане впервые было зафиксировано заболевание крупного рогатого скота нодулярным дерматитом. Как сообщает Международное эпизоотическое бюро, эта болезнь причиняет значительный экономический ущерб, поскольку вызывает спад молочной продуктивности, стерильность быков-производителей (временную или постоянную), а при осложнении вторичной инфекцией может вызывать гибель животных. Человек к нодулярному дерматиту невосприимчив. ФГБУ «ВНИИЗЖ» отмечает, что, поскольку на территории Северо-Кавказского федерального округа плотность поголовья скота высокая, в 2016 году возможно дальнейшее распространение инфекции. Это, в свою очередь, может привести к серьезным социально-экономическим последствиям для субъектов Российской Федерации.